中小学内部治理结构变革的路径依赖与突破
作者滕媛系北京师范大学教育学部硕士研究生 党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。”“治理”不同于“统治”,它强调治理主体的多元化。借鉴公司治理结构的概念可知,学校内部治理结构是指为实现学校目标而设定的一整套制度安排,以协调和均衡多主体的利益关系,包括管理机构的设置和利益群体权责的划分。在全面深化改革阶段,政府职能转变后,学校办学自主权的扩大要求学校进行自主管理;学校教育目标转为促进教育内涵发展,更加重视学生综合素质的发展;以往学校内部治理经验化、非制度化现象普遍,存在权责不明晰、结构不健全等问题。这便亟须学校内部治理结构进行变革,以实现学校教育目标。 受制度、结构、环境等多方面因素的影响,学校内部治理结构被锁定在原有路径上。以道格拉斯·诺思为代表的路径依赖理论认为：历史是重要的,系统一旦进入某个路径(无论好坏),就会在这条路径上持续发展下去。路径依赖理论始于对制度演化路径形成过程的分析,由此窥探制度变迁过程中是否具有路径依赖特点,并对此路径依赖的形成原因进行分析。较多学者将路径依赖理论运用到组织层面的分析,以抽象的方式探讨组织过去和现在、未来的联结问题。笔者试图运用路径依赖理论对学校内部治理结构的变革过程及路径依赖形成的原因进行探讨,为实现路径突破提供建议,以促进我国公立中小学校内部治理结构的变革。 一、学校内部治理结构变革路径依赖的形成 虽然“学校内部治理结构”的概念在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和党的十八届三中全会后,才在国家政策层面正式提出,但新中国成立以来,学校内部治理结构变革一直嵌入学校管理改革的过程中,有关决策、执行、监督权责和治理主体的规定等不断发生着变化。 (一)建立校长负责的领导体制,学校内部治理结构初步形成 1949年至1956年是学校内部治理初步形成阶段。1952年3月,教育部颁发的《中学暂行规程(草案)》和《小学暂行规程(草案)》规定:“中小学实施校长负责制,校长负责领导全校工作;设教导、总务两处;以行政班为教学单位,各班设班主任,受教导主任领导;各学科设教研组和组长。”这确立了校长负责制,改变了集体负责的状态。 在初始时期,各中小学基本确立了以校长负责为领导体制,下设教务、总务、教研组等部门进行研究管理的学校内部治理结构，但并未强调家长、社会的参与管理,而且在政权稳定后,教师、学生的参与管理也相对减弱,未设立监督机构。在这一阶段,政府对学校内部治理结构作出了选择,并产生了较高的初设成本,后续变化均围绕着初始阶段的选择进行。 (二)在校长负责制的基础上,学校内部治理结构稍有调整但变动不大 1957年至1984年间因处在整风反右运动和文化大革命时期,学校内部治理结构不断地徘徊于初始选择。此阶段,学校领导体制经历了由党支部领导制,到校长全面负责制,再到党支部领导下的校长分工负责制。学校党支部所扮演的角色由全面领导转为保证、监督的角色。1962颁布的《全日制中小学暂行工作条例草案》规定:“校长是学校行政负责人；学校设教导处、总务处、校长办公室;学校党支部对学校行政工作负有保证和监督的责任。”这成为我国中小学组织机构的典型模式。教职工代表大会作为教职工参与学校民主管理的形式逐渐形成制度。自20世纪80年代以来,许多学校成立了年级组,大部分学校采用年级组和教研组并存,以其中一种作为办公单位的体制。 这一阶段,除了文革期间学校内部治理结构对初始选择进行了更改外,其他阶段的变化均建立在校长负责制的基础上,如增加了教职工代表大会、年级组等。但是,这一阶段的学校内部治理结构仍未提及学生、家长、社会的参与管理,教职工代表大会未真正发挥民主管理的作用,监督机制缺乏,学校内部治理结构处在初始选择的路径上。 (三)教职工代表大会制度逐渐健全,学校内部治理结构在原有基础上拓展 从1985年至今,随着政治经济体制改革的发展,我国的学校内部治理结构在初始选择的基础上不断得到拓展。在中小学校实行校长负责制的基础上,教职工代表大会制度逐渐健全,教职工参与管理和监督不断受到重视。一些政策，如1995年施行的《中华人民共和国教育法》对学校自主管理进行了规定；另一些政策，如1996年的《小学管理规程》和2003年的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》则对社区、家长参与学校管理和监督进行了强调。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》这两个政策文件不仅对学校自主管理、社会参与和监督进行了规定,且明确要求完善学校内部治理结构。至此,学校自主权得到加强,内部治理结构的完善受到重视。 1985年后,中小学校按已有政策规定,具备了基本的学校内部治理结构。已有政策对家长、社区、教师的参与和监督进行了强调,有利于明晰学校各利益主体的权责关系。但现实中,学生、教师、家长参与管理和监督的权利并未真正得到实施,学校中层领导的权责关系不明晰,学校内部治理结构依然受制于初始选择。 从以上过程不难发现,学校内部治理结构始终围绕着初始选择进行相应的调整和拓展,制度和结构的变迁是对初始选择的不断修正,具有自我强化机制,表现出路径依赖,既有环境、制度制约着现实中学校内部治理结构的变革。 二、学校内部治理结构变革路径依赖的形成原因 诺斯在早期认为导致路径依赖的原因有四种:高额的初设成本、协调效应、学习效应、适应性预期。路径依赖理论的最新发展认为，制度变迁的路径依赖除了包含以上四因素外,还受转换成本、既得利益者、文化意识形态要素的推动。学校内部治理结构变革路径依赖的形成也受这七类因素的影响。 (一)出于成本的考量延续原有学校内部治理结构 制度的设计需大量初始成本,且随着制度的推行,单位成本和追加成本均会下降,产生规模效应。如果由已有路径转为另一条路径,不仅需重新花费大量的初始成本,而且会失去原有路径所带来的规模效应,产生较高的转换成本。对初设成本与转换成本的考量,使路径创新难以进行。新中国成立后,国家花费大量人力、物力、财力等成本,初步形成了中小学校的内部治理结构。后续阶段只需在已有基础上花费较小的精力来发展此结构,沿已有路径修补学校内部治理结构所需成本较低。随着第一次治理结构的建立和发展,已形成了与之相适应的正式和非正式约束。若舍弃或对初始学校内部治理结构进行大幅度改进,不仅需重新设计,而且有可能与已有约束相冲突,需花费远高于第一次路径的初设成本。即使建立了新的学校内部治理结构,其完善仍需一定的追加成本。这使由已有路径转为另一条路径的转换成本较高,常高于已有路径的初设成本和追加成本。因此,根据理性经济人假设,无论是政府还是学校自身,均难以偏离已有学校内部治理结构的路径,学校内部治理结构依然延续着1952年初步建立的路径发展,家长、社区多主体参与治理的目标并未真正实现。 (二)已成型的配套制度体系强化了学校现有内部治理结构 随着现有制度的推行,已形成与之配套的一系列组织、制度及非正式约束,若突破已有制度,则难以适应已形成的制度网络,这种协调效应使原有路径得以自我强化。我国中央集权制是影响学校内部治理结构的重要因素,即协调效应的来源之一。中央集权制强调权力的统一,使学校的内部治理也形成与之对应的结构,多主体参与的模式并未形成。此外,已有学校内部治理结构通过长期运行,已具有与之相配套的制度体系(如教学形式、评价系统、管理规则、晋升程序等)、非正式规则及物理环境(如行政班教室、教师办公室等)。学校内部治理结构的变革面临着能否适应互补性制度环境和物理环境的风险。例如,学校在内部治理结构演进过程中始终实行行政班的教学组织形式,若要进行走班制的改革,则面临着教学资源(如教室数量)不足、学生管理制度不配套(以前由班主任管理学生,现在班主任被撤销)等一系列问题,这便增加了改革的难度。 (三)对现有制度的学习与适应制约新内部治理结构的推行 学习和掌握现存制度框架下的各种规则有助于组织适应现有制度并提高其效益,各种组织必将利用制度框架下所提供的各种机会,要求并迫使组织成员进行学习。组织成员的工作方式、行为习惯等会通过学习而不断适应现有制度,当组织成员形成与已有路径相适应的思维、工作模式后,便不愿或难以考虑其他替代路径。而且通过组织成员的学习,适合于已有制度框架的组织会逐步建立,这些组织又会进一步沿用已有制度框架,从而反过来强化制度本身,此学习效应将形成强烈的路径依赖。学校内部治理结构从最初建立至今,学校成员通过学习,适应了行政班的教学组织形式,习惯了主要由校长、学校中层领导及教师来管理学校,学校成员通过学习对原有的学校内部治理结构已形成了较好的适应。如在北京十一学校“走班制”的改革中,最初实行“走班制”时,由于过往长期的学习使教师适应了行政班的教学组织形式,大多难以适应“走班制”这种新的教学组织形式。 (四)对原有治理结构的高预期限制了路径变迁 随着制度的推行,人们对已有制度的延续将会产生预期,即形成适应性预期。制度变迁面临着在新旧制度间进行选择,这是一个博弈过程,组织及其成员的选择受参与者的感知影响,这种感知来自于从当代和历史经验中衍生的心智结构。由于没有关于新制度的历史经验,基于有限理性,组织并不能清晰判断新制度所能带来收益的大小,在面临不确定的环境时,依然走最初的路径。我国学校内部治理结构经过建立、调整和发展,多数人已接受并拥护这种制度,对其充满了美好的预期。若要改变学校内部治理结构,则人们并不能确定其收益大小,不知其是否能适应现有考试评价制度、是否会降低学校管理效能等。人们对已有的学校内部治理结构的适应性预期,使其先天存在的缺陷被忽视,产生了路径依赖。 (五)既得利益者阻碍新内部治理结构的变迁 利益因素是路径依赖形成的一个深层次原因,已有制度会在其推行下形成强有力的利益集团。制度、组织的变迁是利益再调整和再分配的过程,作为一个“非帕累托改进”的过程,在新受益群体的利益相对增加时,原受益群体的利益则相对减少,既得利益者便会采取措施阻挠制度和组织的变迁。学校内部治理结构变革实质是相关利益群体权责的分配、调整,原有结构下的既得利益群体与新结构的潜在获益者相比,在组织力量、博弈能力与策略上占据优势,双方处于非对称博弈的状态。学校内部治理结构在路径演变的过程中,已形成了纵向的管理结构,若要促使其结构扁平化,既得利益者为了维持已有利益,便可能会利用已有资本来阻碍学校内部治理结构的变革,使变革难以有序进行。 (六)传统观念意识束缚学校内部治理结构的变革 观念意识是一个社会特定的价值观、思维模式等,传统的社会观念意识渗透在学校中,影响学校的内部治理结构。重“礼”轻“法”的“人治”在中国具有悠久历史,专制集权思想、等级观念在我国社会文化中盛行,政府及其官员缺乏分权与制衡的观念,公众的法制、自由、民主等意识欠缺。此传统观念意识长期且广泛地渗透在学校治理结构的演进过程中,掌权者不愿放权,公众也缺乏参与管理的意识。强调分权与制衡的治理结构缺乏生长壮大的文化环境,学校内部治理结构的变革也因此受到影响。虽然近年来,公众的权利、监督意识逐渐觉醒,但这种意识形态所累积的知识和人力资本仍不够,未能支撑规范的学校治理的有效运行。 三、学校内部治理结构变革的路径突破 路径在形成的过程中存在着多重均衡,具有多条演变途径,既有路径有可能受到某种力量的影响,使其并非按照原有路径进行,这就使路径突破或创造存在可能。为完善学校内部治理结构,打破已有路径的锁定状态,应采取以下措施，以针对性地突破转换成本、协调和学习效应、适应性预期、既得利益集团以及社会传统文化观念的阻碍。 (一)完善制度体系,以减少原制度网络的限制、降低变革成本 对已有内部治理结构及与之相适应的制度体系的依赖,是较高成本和协调效应的体现。因此,在学校内部治理结构变革的过程中,需形成一套与变革相适应的新的制度体系,以使变革有据可依、有序进行,以减少试错性变革和对原有正式、非正式制度规则的依赖,突破较高转换成本和已有配套制度体系的阻碍。 一方面,法律是制订政策、制度的重要依据,依法治校是实现学校治理现代化的关键和重点,有法可依是现代学校治理的前提,政府应为学校内部治理建立相应的法律基础。虽然我国已初步建立了具有中国特色的教育法律体系,但仍存在缺失,如未出台学校法以规范和保障学校依法治校的权利、责任和义务。在结合教育实践需求,充分考查、论证的基础上,政府应构建一部用以规范学校内部治理中各利益主体权责关系的法律,以为各主体的互动提供法律基础。同时,现存法律仍有不完善之处,应对已有相关法律进行审查,对其阻碍学校内部治理的条款进行合理的修正和完善。 另一方面,应在已有法律的基础上进行具体的制度安排,这需整合政府的外产制度和学校的内生制度。政府作为强制性制度变迁的重要主导者,是打破路径依赖的强有力外部力量,理应发挥制度供给的作用,为学校内部治理结构的变革和完善建立相应的制度体系。例如,政府应健全集体决策制度,以规范学校各主体的行为;对教职工代表大会和家长委员会进行制度规范,为教师、家长参与决策提供制度保障等。当然,学校也应依据相应法律法规及制度要求,结合自身情况,主动构建具体的制度、规则,建立相应的规范性文件和部门,对政府所提出的较宏观的规范进行具体化,设置细则规定,以明晰学校内部各利益主体的权责。例如,学校应对教职工代表大会和家长委员会的参与事宜、决策程序等进行具体规定,以内化国家层面的法律和制度。 (二)创建变革内部动力,以提高成员的学习动机、改变其对原结构的预期 学习效应和适应性预期使学校缺乏变革的内部动力,这便需要激发学校主动变革的意愿。诱制性制度变迁具有内在的优化演进机制和动态修正机制,学校从自身出发冲破学习效应的影响,改变适应性预期为制度变迁提供内部动力,是实现真正的持续性路径突破的重要条件。变革的内部动力主要来自于支持性环境和有效性组织。 支持性环境的创建是学校变革的保障。学校应对其组织成员解释变革需要,通过总结分析,帮助组织成员意识到已有内部治理结构存在的问题,这可通过学习成功的变革案例、将成功变革案例与固守不合理旧制的学校进行对比分析等,来帮助组织成员意识到已有治理结构在达成教育目标上所存在的缺陷,意识到变革的需要。在此基础上,学校应建立内部治理结构变革的愿景,创建新的愿景并号召大家实现愿景。以此让组织成员对变革产生良好的预期,从而减少适应性预期对变革的阻碍。 有效组织是制度变迁的另一重要源泉,在校长负责制下的中小学,领导尤其是校长在影响组织的有效性上具有重要作用。因此,提升学校领导尤其是校长的治理能力是产生内部变革动力的关键。在学校领导的选择上,应注重对竞选者治理能力、创新能力、学习能力的考查;对学校领导者应进行治理理论和实践的培训,同时对其学习能力和创新能力进行培训,以提升其综合治理能力。学校领导治理能力的提升是有效组织建立的重要基础,但若要形成有利于变革的有效组织,仍需学校领导具有较强的变革型领导力,其为突破学习效应的动力源。变革型领导要求学校领导能变革组织,以适应愿景而非固守旧制,此种领导力也可以被培养、教授和学习,理应是培训的重要内容。 (三)建立有效激励机制,以减少利益者的阻挠 组织目标与组织成员的行为之间需要通过激励加以连接,同样地,学校内部治理结构变革的实现需要对学校成员形成有效的激励机制,这包括对既得利益者和非既得利益者的激励。 一方面,既得利益者的阻挠是促使学校内部治理结构变革陷入路径依赖的重要因素,路径创新需建立在减少既得利益者阻挠的基础之上。原有利益受损是既得利益者阻碍的根源,根据福利经济学的补偿原理,应对既得利益者予以补偿以减轻其阻碍强度。在对既得利益者进行补偿的基础上,应为既得利益者提供与其他主体平等的机会,促进其公平参与学校管理;可实行渐进性的制度变迁,给予既得利益者适应的时间,以逐渐冲破既得利益者的阻碍。 另一方面,应建立有效的激励机制,使组织中的非既得利益者，如普通教师等积极主动地参与学校内部治理结构的变革。在建立并共享变革愿景的基础上,应将学校治理结构的改善与组织成员的利益(如职称评定)相关联,对为改善学校治理提供建议的教师进行奖励,以促进管理者、教师的参与;对在学校内部治理结构变革中表现突出的组织成员,应给予晋升的机会,让其有机会充当学校管理者;同时,应创建民主的校园文化,让每一位师生都具有学校主人翁意识,以调动师生参与管理和监督的积极性。 (四)促进多主体参与,并提升治理主体的观念意识 学校内部治理结构的完善要求促进多主体参与管理和监督,以实现共同治理。学校应为多主体参与学校治理创设路径。应建立广泛的公众参与途径,如使家长委员会日常化、学校定期向社会开放等,以构建畅通的对话和互动关系,让学校相关利益群体对学校治理具有知情权、参与权和评议权;中小学作为公共产品,其有责任向社会，尤其是家长进行信息公开,为相关利益主体监督权的实现提供基础;可尝试第三方治理,由中介组织，如教育决策咨询研究机构、高校的教育研究机构等为学校内部治理提供具有较高专业水平的变革方案和建议。 此外,传统的社会文化观念使公众缺乏分权与制衡的意识,不利于多主体参与学校治理,这便需提升治理主体主动参与的意识。党的十七大指出,要“加强公民意识教育,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”。公民权利意识、法治意识、公正意识、责任意识和主体意识的建立是其自觉担当公共治理责任的保障条件。通过对公民进行有关整体性治理、公共治理等相关理论与实践的引导,可增强各主体参与治理的意识和能力,使在原有内部治理结构中未真正发挥作用的治理主体，如家长等能主动地参与学校管理和监督。 本文来源于《中国教育学刊》2016年第四期，著作权归原作者所有。